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村庄大转型:浙江乡村社会的发育
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第三章 观察维度二: 村庄与国家
相比村庄与市场的关系转型,村庄与国家的关系转型在内容上更加显在,受关注的程度也更高。现有的村庄研究论述,特别是近十年来关于乡村治理的研究,包括乡村治理的历史、一般认为1949年前,国家由于政府能力不足,对广土众民的乡村社会的治理都是通过非组织化的“国家经纪人”或中介人及中介领域来实现的。在传统社会,在乡村的代理人主要是各类有文化、有声望的乡村绅士阶层(张仲礼: 《中国绅士》,上海社会科学院出版社1991年版)。杜赞奇粗略将之归为“良绅”,认为晚清以来国家政权的现代化建设(在乡村主要表现为行政化建设)一方面使这个中介领域制度化,另一方面又造成了“劣绅驱逐良绅”的局面,最终导致国家政权的内卷化,即国家能力衰退(杜赞奇: 《文化、权力与国家: 1900—1942年的华北农村》,江苏人民出版社1996年版)。1949年后,随着各类正式组织尤其是基层党组织对各类营利型经纪人的全面替代,改变了政权的内卷化,国家与村庄社区的链接方式发生了重大变化,特别是在人民公社体制下,村庄渐渐成为国家的细胞单位。就国家的逻辑而言,政社合一的人民公社可以对乡村生产生活达到最理想化的掌控,但是其经济低效率最终促使国家在农村实施政社分离、乡政村治,实际上国家政权从村庄层面大部退出,村庄进入新的一轮治理(曹锦清、张乐天、陈中亚: 《当代浙北乡村的社会文化变迁》,远东出版社1995年版)。乡村治理的内涵、近十年来,徐勇、贺雪锋等人建议使用“乡村治理”的概念,拓展村民自治研究,认为后者相对是一种外在于乡村的制度安排(徐勇: 《序言》,载贺雪峰《乡村治理的社会基础》,中国社会科学出版社2003年版)。乡村治理或村庄治理意义上的“村治”实质是通过乡村公共权力介入社区个体成员无力较经济解决的公共事务,达成社区范围内的规模收益,从而实现乡村发展。“治理”主体或社区公共权力的主体应为农民本身,要使农民主要通过自我组织来实现农村发展。其主题在宏观层面涉及解决中国长期以来的“温饱有余、小康不足”问题,在中观层面涉及如何安排地方性制度,在微观层面则村庄治理构成乡村治理的核心内容(贺雪峰: 《乡村治理研究的三大主题》,《社会科学研究》2005年第1期)。Minxin Per则提出,乡村治理的内涵应该包括三个相互联系的基本方面: 其一,能够动员政治支持,获得民众的广泛信任;其二,能够提供良好的公共服务,满足村民的服务需要;其三,能够有效地管理冲突,具有良好的冲突协调机制(Per., Minxin. China Governance Crisis. Foreign Affairs, 2002,September)。 郭正林则借鉴一般治理理论,强调乡村治理是多元主体对乡村社会的公共事务进行协同共治的过程。治理主体的多元性、治理方式的协同性、治理内容的公共性,体现在目标上就是全面推进农村小康社会建设(郭正林: 《乡村治理及其制度绩效评估: 学理性案例分析》,《华中师范大学学报》2004年第4期)。乡村治理的结构温铁军提出,按现代制度来规范传统村社,必然产生政府与分散的、剩余太少的农民之间交易费用太高的问题。无论集权或民主,都对小农经济作用不大,除非把小农经济基础彻底改变(温铁军: 《怎样的全球化》,《读书》2001年第8期)。秦晖认为中国乡村政治从传统时代至今都包含三种问题: 农民与国家的关系、农民与“村”的关系,以及“村”与国家的关系,分别对应于国家民主问题、社区民主问题以及社区自治问题。有时候“自治的集体主义”会成为对“国家主义”的一种抵制力量,而高度原子化的社会恰恰会比较难于抗拒国家的一元化控制。近年来的村级民主对促进民主意识有很大意义,但并未根本解决“政权末梢”与“社区自治”的职能冲突问题。
未来的乡村组织模式应当是: 在自然村(不是行政村)改变如今的涣散状态,发展村民自治,在自然村之外取消行政村,而把乡划小一些,乡级机构应是民主国家政权末梢和派出机构,它不是自治组织,也不是一级政府(参见秦晖: 《税费改革、村民自治与强干弱支——历史的经验与现实的选择》,来源: 三农中国网)。于建嵘主张,实行乡镇自治应成为改革的重要目标,即在村一级实行村民自治,在乡镇一级实行社区型乡镇自治(于建嵘: 《乡镇自治: 根据和路径》,《战略与管理》2002年第6期)。与其相反,姚洋认为,国家在土地制度、计划生育、税收、教育等方面都介入极深;那种将国家撤出乡村、使其实现自治的想法是极不切实际的。实现乡村自组织能力只能在现有的制度框架下进行(姚洋: 《村庄民主与全球化》,《读书》2002年第4期)。党国英也明确反对取消把乡镇一级政府变为派出机构(党国英: 《重建乡村治理结构》,《瞭望》2005年9月7日)。徐勇等人观点持中,主张实行“县政、乡派、村治”,使乡村治理结构中的权、责、能相对均衡,从根本上消除制造和加重农民负担的因素(徐勇: 《县政、乡派、村治: 乡村治理的结构性转换》,《江苏社会科学》2002年第2期)。徐增阳则提出了“镇政乡派”的设计,即在乡设立县级政府的派出机构,在镇设立一级政府(徐增阳: 《财政压力与行政变迁》,《中国农村经济》2002年第9期)。以及一些具体热点问题例如: (1) 土地私有化问题。周其仁认为,由于没有明确土地所有权,并且存在一个政府主导的商业官僚组织,使得农村在继小集市交易后大宗的、跨地区的农产品贸易的发展受阻。另外在“温饱目标”驱动的农村土地使用权改革之后,“农民消费和购买力”将驱动农村全部资源的又一波产权改革,把土地承包发展成为更加完整的、得到清楚界定的农民私产,才可能有效保护农民的利益。既然土地的所有权不能动,那么可先去明确界定使用权、收益权和转让权(周其仁: 《产权改革和新商业组织——中国和俄罗斯农业改革比较》,《国际经济评论》1997年第7—8期)。温铁军则认为绝不可轻言土地私有化,中国人地矛盾是西方国家不可比拟的,土地还有社会保障的功能。一旦突破土地私有化这条主线,失地农民必然会导致社会不稳定。如果一定要界定土地产权也必须严格限制土地只许租不许卖(温铁军: 《无地则反———印度北方农民运动考察报告》,《中国改革》2004年第2期)。(2) 关于乡镇财政困境与公共产品供给问题。一些研究者认为乡镇的财政困局使农民必须承担一种隐性负担,今后基本公共服务和公共产品的需求必须面对市场去满足。党国英提出: 一是要把自治制度推进到乡镇一级;二是发展民间组织,开拓农村公共事务方面志愿者的活动空间;三是压缩甚至取消现有的传统集体经济这个层次,代之以农民自愿组织的各专业合作社;四是广泛实行委托服务制,大量减少县级政府在乡镇一级所设立的垂直控制、上下对应的机构,把县级政府服务农业的公共活动通过委托的办法交给乡镇自治政府或民间组织去办理(党国英: 《废除农业税条件下的乡村治理》,《科学社会主义》2006年第1期)。贾康、白景明提出,乡镇财政收入不足,没有必要设立独立一级政府,应将目前的乡镇一级政府变为县一级政府的派出机构。政府缩到实三级加两个半级(地和乡作为派出机构层级、市与县在财政体制上同级)(贾康、白景明: 《中国地方财政体制安排的基本思路》,《财政研究》2003年第8期)。
(3) 关于农民组织问题。于建嵘认为中国农村出现了严重的治理性危机,乡村社会的控制体系也出现了一些漏洞,给黑恶势力的产生也提供了有利条件;在公共服务方面,让民间组织承担部分公共服务和社会管理职能,是现代乡村治理模式的必然要求(于建嵘: 《农民有组织抗争及其政治风险》,《战略与管理》2003年第3期)。迟福林认为,农村公共需求全面快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺的矛盾非常突出,主要表现在就业、公共医疗、义务教育、社会保障、公共安全和环境保护六个方面。这也表明大力发展民间组织的必要性(迟福林: 《我国社会矛盾的变化与再分配》,《经济参考报》2005年12月17日)。(4) 关于乡村治理中的宗族因素。肖唐镖认为,宗族对村政的影响力明显强于对乡政的影响力,对治理的影响力明显强于对选举的影响力。他认为宗族既有负面的消极作用,也有正面的积极作用,在一定条件下能提升选举的竞争性和公平性,并成为农民抗拒不法侵害而保障自身权利的武器(肖唐镖: 《农村基层治理与民主实践中的宗族问题》,《宁波市委党校学报》2003第5期)。王天意认为以宗族为主的农村传统组织在村治中很容易发生变异,亦可以变成乡村黑恶势力的支持网(王天意: 《传统组织的变异与乡村黑恶势力的支持网》,中国(海南)改革发展研究院“民间组织发展与建设和谐社会”国际论坛论文)。(5) 关于乡村社区权威及民间法。吴毅认为,权威包括政治、经济、社会和文化等面项,也包括诸如科技、传媒等现代性要素。权威在渗入村庄过程中发生了各种显性和隐性的诱导性影响。秩序是各种权威性影响因素运行与互动的结果,要维系良好的秩序,需要平衡好乡村社区的各种权威的关系(吴毅: 《村治变迁中的权威与秩序》,中国社会科学出版社2005年版)。于建嵘认为农民在体制内难以寻找到对其合法权益的保护,制度性权威就会逐渐丧失,体制外的地方权威就会产生。为了重建农村社会秩序,需要对农村政治资源进行重新配置,其中最为现实的对策就是将具有对抗性的地方权威纳入到农村基层政权体制的运行之中(于建嵘: 《利益、权威和秩序——对农民对抗基层政府的群体性事件的分析》,《中国农村观察》2000年第4期)。张静发现,在日常生活中,当国家法律和乡规民约形成冲突的时候,如果后者得到多数农民的支持,常常是胜多败少,原因是它的基层秩序基石地位,村民日常生活中的保护和惩罚都以它为根据。村规民约具有如下特点: 特殊主义——只有其内部成员有资格分享,对外部成员具有排他性、或采用另一类标准;集体主义——绝对主义的权威导向运用假定中一致的集体道德或价值评价处理事项,并倾向于巩固集体一致性;模糊性与非形式化——应用于正式司法领域之外或之前,对其条文的执行可以因人、因事、因时修改和变通(张静: 《乡规民约体现的村庄治权》,《北大法律评论》第2卷第1辑,法律出版社1999年版)。等,绝大部分涉及或围绕此方面问题。以上关于乡村治理的综述主要基于黄俊尧的文献整理,特此致谢。这些研究总体上印证了一点: 现代国家总是力图梳理社会,使社会情况变得更加清楚,以便使国家更容易执行征兵、征税、治安等职能;参见詹姆斯·C.斯科特: 《国家的视角》,王晓毅译,社会科学文献出版社2004年版。而一旦国家对社会展开有组织的梳理,社会和国家、村庄与国家的关系也就相应产生变化。
一般而言,依国家和农村社会在关系调整中的地位高低、力量强弱,存在四种常见的国家与农村社会的关系模式:
(1) 弱国家、弱社会、弱关联型: 属于传统农业国家中的现象。在这种关系格局中,国家能力弱,既需要从农村汲取劳役、赋税、兵员、农产品等,又无力在农村社区直接派驻官僚机构并直接管理分散经营的农户。政府主要通过农村地区的各种中介角色间接管理农村事务,鲜见直接调控农村社会生产与生活的能力和活动。农村社会在弱国家之下有较大的自行组织生产和生活的空间,得以形成并且维持以农户和村庄为中心的生产、家庭和社区生活以及必要的跨社区集市网络,但是由于缺乏国家提供公共供给保障,同时也由于传统农业社区的人口和生活的同质化,社区成员间的互助互补能力较弱,各种社会不平等问题也无法期望得到国家的解决,农村地区通常呈现出贫、弱、散、乱的特征。政府、农村社会的能力两弱,且两者之间的联系松散,是为“弱国家、弱社会、弱关联”。
(2) 弱国家、弱社会、强关联型: 属于传统农业国家向现代转型期的常见现象。国家出于疏理农村社会、建设强大国家的冲动,沿着加大汲取农村地区资源的方向,并按自己理解的现代方式,强行重组农村,包括改变其生产单位与生活方式、组织网络、文化偏好等,致力于在农村社区实现国家的直接管理,甚至尝试以城市组织方式全面重组农村,以利于推进国家的工业化和经济增长。国家有可能付出重大代价而推进城市的工业化,但是由于无法按市场方式配置农村生产资源,同时也无力为农村提供与城市同等的公共供给、社会保障,农村地区通常出现农户家庭农业生产模式被破坏,这导致农业经济效率低、农村社会自组织能力降低等。这种情况下,农民虽不至于采取大规模的公开抗争,但是通常会使用各种“弱者的武器”分散反抗体制,诸如怠工、集体偷懒、破坏、不合作等,参见詹姆斯·C.斯科特: 《弱者的武器》,郑广怀等译,译林出版社2007年版。结果加剧了农业低效率。在此关系中,国家、社会皆弱,但国家强制建立国家与农村社会的强联系,是为“弱国家、弱社会、强关联”。但是其进一步演化的结果可能是强国家、弱社会、强关联,即,国家力量趋强,农村社会能力趋弱,国家依靠趋强的统治实现对农村的强控制,代价则是乡村自治趋于消失,以农业促增长的可能性化为泡影。
(3) 强国家、强社会、弱关联型: 属于传统农业国家向现代转型中后期的现象。为实现以农业促增长,并且在国家能力仍然不足的情况下缓解农村人口的贫困,国家放弃对农村社区的全面、直接的管理,允许农村实行社区自治,并允许农民按照自愿的、最有生产积极性的方式组织生产,安排家庭和社区的生活;但是国家在农村社区保持部分组织或采取特定的组织下延方式,政府基层尽可能紧接村庄,并用各种方式保持对社区的有效影响或控制。农村社区重新获得相当的经济自主性,倾向于恢复农户家庭为基本核算和组织农业生产的单元,并在市场条件具备的情况下,发展多种经营和商品农业以及乡村工商业,追求经济效益增长。结果,以市场联系为纽带,农村社区、农户与城市、大社会的联系趋于紧密;同时,以政治组织为纽带,国家与农村社区保持联系。由此,国家、农村社会的能力渐趋两强,两者在农村社区的关系以村民自治制度为框架,是为“强国家、强社会、弱关联”。
(4) 强国家、强社会、强关联型: 属于国家转型后期出现的趋向。为解决城乡差距拉大的问题,同时为解决自治的农村社区的公共供给能力不足问题,国家开始趋向为农村居民提供均等的国民待遇,并为农业发展提供更多补贴以及技术、人力、资金、教育方面的扶助,为农村进入市场创造更多条件。同时,国家可能对于村庄作为农村社区经济共同体的意义有所犹豫,但是基于国家全面建设基层民主的趋向,认可自治的农村社区在组织农村人口、发挥民主、替代国家在基层实现善治方面具有不可替代的地位,因此支持农村社区发展和完善自治制度,并从公共供给方面为社区自治提供更多后援。由村民自治制度所支持的乡土型公共领域,趋向成为公民社会的有机组成部分,开始发挥提高农村居民的公民素养的作用。农村居民的市场谈判能力、对国家基层政府和基层政治的影响力趋强。从而,国家与农村开始对村庄趋向于共治善治,是为“强国家、强社会、强关联”。作为变体的“强国家、弱社会、强关联”上已述及。另外三种变体,即“强国家、弱社会、弱关联”、“弱国家、强社会、弱关联”以及“弱国家、强社会、强关联”,对于转型国家似乎仅有逻辑意义,此从略。
在村庄与国家的关系类型的视角上,农村30年改革经历了从第二种关系向第三种关系的转变并趋向于第四类关系的进程。即:
第一阶段为1978—1987年,村庄与国家的关系从“弱国家、弱社会、强关联”转向“强国家、强社会、弱关联”,主要标志是国家放弃人民公社制度,以实验与试行的名义,在大部分农村地区启动村民自治制度。
人民公社是一种典型的弱国家、弱社会、强关联制度。其中的弱国家要素,是指它与集体化运动一样,首先是土改之后国家基于新政权弱小而选择发展主义强国战略的结果。即,国家实施快速工业化与城市优先的发展战略,并为此采取粮棉等主要农产品统购统销以及工业产品和农产品的剪刀差政策,汲取农业支持工业,进行原始积累,保障城市最低供给,并因此采取高度组织化的高级社、人民公社制度,以便通过统一经营、统一核算、统一分配、统一派工,实现国家所需的粮棉生产保障及其城市供应,通过政社合一而实现对农村地区的高度掌控。所谓弱社会而与国家有强关联,在农村不仅是指在国家强制性的农业剥夺政策下,生产积极性和生产率低下、农民生活贫困,还指农民被国家纳入准城市单位式的管理(但又没有单位职工的福利和保障),失去以农户和社区为中心自行组织生产、生活的可能。松解这种关系格局的直接力量,来自于1978—1982年日益扩张的农业承包制改革及其引发的人民公社瓦解的氛围。1980年,广西河池地区的宜山、罗城两县的农村,在生产大队、生产队组织日益涣散的情况下,为满足村庄治安管理的需要,农民们自发组建了新的组织——“村组会”、“议事会”、“村管会”、“治安领导小组”等。这类后来统称为村民委员会的组织,最初的职能是协助政府维持社会治安,后来逐步扩大为对村庄的政治、经济、社会生活方面的很多事务进行管理,其群众性自治组织的性质渐渐突出。这个民间实践新事物对于国家而言,具有节约国家基层管理成本、有效管理村庄的显在优点,很快就受到国家的重视和肯定。1982年12月,第五届全国人民代表大会第五次会议通过的新《宪法》第一百一十一条规定,村委会是群众性自治组织,主任、副主任和委员由村民选举产生。村民委员会的地位得到宪法保护。1983年1月,根据宪法要求,北京、河北、山西、辽宁、浙江等15个省(市、自治区)的69个县、市辖区的部分公社进行了政社分开、建立乡政权和建立村民委员会的试点。1983年10月,中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》宣布人民公社体制解体。1983年至1986年9月,全国共设立村委会948628个。1986年9月,中共中央、国务院发出了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》,责成国家民政部门负责村委会建设工作。到1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布之前,除个别省份以外,全国农村绝大多数地区都设立了村民委员会。
新体制奠定了“强国家、强社会、弱关联”的基础,即,新体制从民间起源,但是大规模推动村民自治制度仍然属于国家重新组织农村的运动,制度规范力量和推行力量仍然来自于国家,因此在推行新制度初期,国家跟村庄的关系仍然属于强国家对弱社会。毛丹: 《乡村组织化与乡村民主——浙江尖山下村观察》,《中国社会科学季刊(香港)》1998年春季卷。但是,在双层经营制度下,村庄和农户已经变成脱离基层政府的经济实体单位并且逐渐迈向市场;在村民自治制度下村庄(行政村)又合法地成为基层自治的单元,或者说,成为农村社区自治共同体并同时作为国家在农村的治理单元。杨敏在讨论城市社区自治时提出的“国家治理单元”概念可以参考。他认为:“社会转型和社区建设运动背景下的中国城市社区是为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题的自上而下建构起来的国家治理单元,而不是一个可以促进公共领域形成或市民社会发育的地域社会生活共同体。”“国家治理单元(state governance unit)是国家用以贯彻决策实施过程、实现社会控制和社会整合的基本单位。治理是20世纪90年代以来西方学界针对国家传统统治弊端和市场失败而提出来的强调国家与社会双向互动的权力概念。‘治理的概念是它所要创造的结构或秩序不能由外部强加;它之发挥作用,是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动’。社区成为国家治理单元具有以下两个特点: 一方面,社区制的创建体现了国家权力运作模式由统治向治理的转变,因为国家已开始意识到社会发展决策过程必须考虑民众的利益和需求,社区建设正是发端于单位制解体后民众对社区服务的需求。另一方面,社区又是一个由国家控制的治理单元。”“尽管国家承认市场社会中权力行使主体多元化的趋势,在社区制度建设中也提出社区自治的内容,但党组织和实际上受街道办控制的居委会组织始终是居于领导地位的社区权力组织,主导社区建设的微观运作。社区被建构为国家治理单元,其运作机制在于‘行政吸纳社会’,即将社区自治机制纳入行政体制,通过吸纳和整合社会资源来推进国家基层政权建设。”(杨敏: 《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》,《社会学研究》2007年第4期)村级组织则成为村庄治理共同体的主要组织者和实施者,它作为自治共同体组织者的性质和权力,具有政府法律授予和民间授予两个合法性来源。结果,它一方面替代政府组织基层政治,相当程度上成为国家治理代理者;另一方面又由于其自治性、民间性而初步产生农村政治公共领域,宽容、维持或放任农村社会在村庄层面上的发育。所以,国家对村庄的控驭管道、机制仍然存在,但是直接控驭权力较人民公社时期明显弱化,或者说与村庄形成弱关联。其结果之一,就是农村公共领域和社会在村庄层面获得意外发育的机会。
就村庄本身而言,在这种关系格局中,村庄的地位面临两种变化趋向。一方面,由于实行农业生产双层经营,村庄作为经济集体单位在经济地位上有所弱化;另一方面,在国家组织体制上,村庄却被村民自治制度所强化。这一时期浙江村庄体制改革的总体进程与其他推行村民自治的省一致,但是由于浙江鼓励乡镇集体企业、强调集体经济,不少村庄开始大力发展乡镇集体企业,在一些村庄中,推动村庄成为社区经济共同体与成为治理共同体的两种力量是统一的。因此,乡镇企业发达、集体经济实力较强的村庄(行政村),其地位反而比人民公社时期的大队更加重要。这些村庄成为该时期农村强社会成长的典型。
第二阶段为1987—1998年,即从国家颁布《村组法(试行)》到最终修订并正式颁行《村组法》,是“强国家、强社会、弱关联”关系模式全面运行时期。1987年11月六届全国人大常委会第二十三次会议颁布《村组法(试行)》,明确了村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等,最终从法律上确认了“乡政村治”。到1989年底,全国有14个省、市、自治区在试点的基础上开始依法选举村委会干部。1990年9月26日,民政部发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》。1994年2月,民政部又发布了《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》,第一次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四项民主制度。1994年10月,中央召开了全国农村基层组织建设工作会议,接着又颁发了《关于加强农村基层组织建设的通知》,明确提出完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等各项制度,使村民自治的内容和形式进一步完善,使全国的村民自治示范活动走向规范化和制度化。1995年底,全国有29个省、市、自治区确定了村民自治示范县、市63个,示范乡镇3917个,示范村82266个。1998年6月,全国共有25个省(市、自治区)的人大常委会相继颁布了《村民委员会组织法(试行)》实施办法。福建、江苏、辽宁、贵州、湖南、河北、内蒙等7个省、自治区还先后专门制定了《村委会选举办法》,全国普遍完成了两届村委会选举。其中,有18个省(市、自治区)基本完成了第三届选举。福建、河北、黑龙江、内蒙古等省、自治区进行第四届选举。1997年9月,党的十五大报告突出强调要扩大基层民主。从1998年下半年开始,九届全国人大常委会经过广泛征求意见和深入调查研究,对已试行十年的《村组法》进行了三次审议修改,并于同年11月4日正式颁布实施《村组法》,其中对村委会的选举程序、罢免与处罚程序和办法等作了完善性修订。在这个时期,村庄固然在自治制度支持下有可能向强社会迈进,但是在实践上遇到了一些难题。除了前文所述的在经济上,由于农户经济对社区集体的分离性影响,大批农村青壮劳动力常年外出打工而造成空壳村,乡镇企业转制并与社区集体渐渐剥离,等等,村庄作为社区经济共同体的意义渐渐变得不够清晰、稳定。在政治上,村庄在自治过程中也面临权力复杂化问题,特别是乡政与村治的关系问题、村庄内部党支部与村委会关系问题、村级组织与村内其他组织的关系问题。一些村庄还开始发生农民经济地位与政治地位的阶层化,村庄公共利益构成与治理需要因此发生新的变化,特别是对村民自治制度的某些隐含假设与相应制度安排——它的一些设计基于村民同质化和地位、利益及权利要求都没有重大分化的认识之上——形成挑战。由于各个村庄问题发生的程度与方式不同,村庄应对的办法也不同,村民自治的制度效能和村庄治理格局在这个时期发生了很大的分化。就进一步实践而言,村庄要向强社会成长,需要首先完成一些新任务: 除了如何面对国家发挥村庄和农民作为强社会的影响之外,在村庄治理范围内也需要规范权力,需规范程序,需训练公民,需重新安置村庄经济基础,或者根据村庄经济基础变化而调整村庄治理职能。参见毛丹、任强: 《中国农村公共领域的生长——政治社会学视野里的村民自治诸问题》,中国社会科学出版社2006年版。
处理这些难题,一方面有待村庄的努力,另一方面显然有待国家的努力。说到底,村落共同体作为治理共同体的特殊起源和两重性,本身就表明其前景在相当程度上取决于国家在是否和如何梳理社会、农村社会的问题上有什么样的价值判断、雄心和财力。客观上,这一时期国家能力大幅度增加,在村庄及其治理的问题上存有四种选择: 一是建设新农村,推动村庄继续朝着农村社会基层自治方向创新、迈进;二是维持既存的村民自治制度,但听任在村庄具体实践中出现多元发展;三是取消村民委员会等自治组织,代之以村公所之类的政府派出机构,面对农户实施基层治理;四是推动村庄消失或减少,但是对仍然存在的村庄或转为城市社区者沿用社区自治制度。但从实际过程看,国家在这一时期的主要建设精力仍然放在城市经济发展方面,对于村庄,除了继续一般强调壮大集体经济以改善村庄民主治理的基础,并且反复强调农村思想政治教育、农村基层党的建设、全面发挥党支部在村庄的核心领导作用之外,对于是否和如何承担村庄治理成本、对基层社会自主发育采取什么态度,以及对在农村社会与市场的纠葛中采取什么确定立场这些问题上,思路都还不够清晰。这种犹豫,一方面使村落自治共同体的前景不够清晰,另一方面也继续给予了农村社会以自主发育的余地。但是,由于村庄运行中遇到的上述问题终究不能在国家与村庄的弱关联中完成,因此,国家与农村社会转向“强国家、强社会、强关联”实属大势所趋。
浙江的村民自治和村庄治理在这一时期大体呈常态运行,村庄分化则较一般省份更加明显。但是村庄在治理方面遇到的问题,就性质而言与全国一般情况相比属于典型而非特殊
浙江地方政府对于村庄运行、村庄地位、村庄前景等问题,都处于观察与思考过程中,在为村民自治制度积极提供创新性供给方面总体上显得作为较少。
第三阶段为1999年以来,是开始转向共同治理、谋求社区善治,趋向“强国家、强社会、强关联”的时期。如前文所述,20世纪90年代末期国家开始考虑增加农村公共供给、“武装农民进市场”,重新认识以农业促发展的必要性和具体办法。国家对农村增加经济支持,增加了国家与村庄的强关联。而在村庄治理方面,中央除了继续突出基层党组织对村庄的核心领导,还比上一时期更为关注如何落实村民自治制度、提高制度成效。村庄的民主治理,在2006年的新农村建设方略中更是被列为最重要的内容之一。这些举动实际上使得国家和村庄在村庄治理上渐渐有了趋向共同治理的可能性,国家与村庄的关系则趋向于强关联。由于新农村建设战略客观上意味着村庄治理和建设将在城乡统筹的前提下长期进行下去,国家与村庄趋向强关联,在正常情况下并不意味着村庄的消失或国家权力重新吞噬村庄自治,而是意味着村庄作为社区自治共同体将长期存在,意味着它的理想趋向应该是基于城乡经济、社区的衔接带而逐渐成长为整个公民社会的有机部分。
浙江地方党政在这个时期关于村庄治理的政策选择、工作思路有较大飞跃,特别是与其率先选择和推进城乡统筹相应,开始积极趋向于推动村庄善治。由于村庄分化已经较为明显,浙江大体开始对分化的村落作分类推动: 对于城市化、小城镇化建设加快而发生的城郊撤村的社区,推进它与城市社区自治衔接;对其他自治村庄,则积极承认、鼓励、提升在民间实践、地方实践中出现的制度创新,及时在地方立法层面上加以巩固;对于一些有财力支持而将基层政府机构适度下沉到村庄的尝试,给予实验探索的余地。这一时期,地方政府积极有为以及由此促成的政府与村庄的强关联,有利于村庄自治的创新。因此,浙江农村地区在民主治理的制度创新方面有后来居上之势,具体如: (1) 在完善地方立法支持制度创新方面,浙江于2004年对《村民委员会选举办法》作了修订,其中对完善村委会选举程序、降低基层民主运行成本、排除贿选干扰等作了新规定,在立法理念和可操作性方面领先其他省份。2005年4月颁发《浙江省村级组织工作规则(试行)》,是全国第一个规范村级组织的省级工作规则;同年6月发布《关于进一步健全完善村务公开和民主管理制度的通知》,两个法规文件在地方法制方面颇受关注。(2) 基层民主制度创新得到鼓励,在民主选举方面出现由村民直接选举村委会的“海推直选”、“自荐海选”;在民主决策方面出现温岭民主恳谈模式;在民主管理方面出现金华的村务公开、余杭的“双述”“双评”、温州的协议村官等;在民主监督方面出现武义的村务监督委员会制度、新昌的“村务公约”等。这些制度创新成果,很多被中央吸纳为全国性制度。(3) 在外部资源注入方面,创造并大面积实施了住村指导员、大学生任村官的制度。
就政府与村庄的关系的未来趋向说,无论在全国还是在浙江,“强国家、强社会、强关联”的乡村形式刚刚开始进入建构过程。在这个起点位置上,已有的进展一方面显现了在国家、地方政府与农村自治共同体的关系调整上,农民、农村总体上仍相对处于强关联之弱端,农村的社会建设与自我管理的方式仍处在调整、探索之中,因此,在建立国家与村庄的强关联和保护社区自治、创造有利于农村社会安心发育的环境、机制之间,政府还需要寻找平衡点。另一方面,虽然村庄治理的趋向积极,但是总体上还未扭转同等政策强度下村庄地位与村庄治理出现明显分化的局面。在有些村庄,居民的生活满意度和政治满意度较高。有些村庄无论作为社区经济共同体还是作为基层治理单位,对于农户和村民的生活显得意义不大。这类村庄向何处去已经渐渐变成突出的问题,表明国家需要从总体上准确、清晰地定位村庄的将来。
换句话说,村庄进入善治、成为良好的基层治理单位与乡村公民社会单位,固然是村庄继续运转的保障条件之一,但是村庄治理有没有前景,取决于村庄有没有将来。后者在根本上取决于村庄对于国家、对于农村居民的生活是否有重要意义。对于转型中国家而言,大力发展城市化、迅速发动农村人口迁离、从而迅速大量地减少村庄,在理论上是可能的。但是,这需要国家有足够的财政能力,以农民满意的方式实现以保障换土地,促成农民平顺实现市民化,并在此过程中保持城市经济繁荣、保持全社会稳定和赢得政治满意度。如果国家对此有所不能,如果国家认为以农业促发展是更为务实、效率更高、震荡更小的选择,那么,国家就有必要依托合理的“强国家、强社会、强关联”的关系框架,沿着减少城乡差距和城乡一体化的方向,对村庄发展作出更多谋划和投入,其中也包括下文将阐述的推进城乡社区衔接带,从而首先在国家方面赋予村庄一个更明晰的前景规划。
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